Sometimiento de disposiciones normativas a evaluación ambiental

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Entrada original publicada en pedrocorvinosabogado.es/blog/

Creo que todavía no se ha asumido que algunas disposiciones normativas deben someterse a evaluación ambiental, de la misma forma que se someten los planes y programas, como exige la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Directiva 2001/42/CE) Han sido varias las sentencias del TJUE que consideran que algunas disposiciones normativas aprobadas en materia de urbanismo y energía, entran dentro del concepto de «planes y programas», definido en el artículo 2, letra a) de la Directiva 2001/42/CE, y que al servir de marco de autorización a futuros proyectos que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente (artículo 3 de la Directiva 2001/42/CE), deben someterse a la denominada evaluación ambiental estratégica (EAE)

Al hilo de estas sentencias dictadas por el TJUE, pretendo en este artículo y en el siguiente hacer algunas breves consideraciones sobre la desconocida exigencia de evaluar el impacto ambiental de algunas disposiciones normativas: qué normas, y en qué casos, deben someterse a EAE y qué consecuencias se derivan del incumplimiento de esta obligación impuesta en la citada Directiva 2001/42/CE. Como he dicho, tengo la sensación de que, al menos en España, no se están evaluando ambientalmente algunas normas que deberían someterse a este instrumento preventivo de protección ambiental. Probablemente, como trataré de explicar a continuación, porque la trasposición de la Directiva en este punto no se ha realizado adecuadamente.

Antes de entrar a tratar las cuestiones indicadas, me parece oportuno recordar que la EAE, a la que han de someterse determinados planes y programas, es distinta y compatible con la evaluación de impacto ambiental (EIA), a la que se someten los proyectos. La finalidad de la EAE es contribuir a la integración de aspectos medioambientales durante su elaboración y antes de la aprobación de planes y programas, con el fin de promover un desarrollo sostenible.

La Directiva 2001/42/CE, en la definición que hace en el artículo 2 del concepto de «planes y programas», incluye aquellos “… cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno”. El inciso final de este apartado permite interpretar que pueden estar incluidas dentro de este concepto las disposiciones normativas aprobadas por un Parlamento o Gobierno, mediante un procedimiento legislativo; así pues, podrían quedar incluidas en este concepto tanto disposiciones con rango de ley como disposiciones reglamentarias.

En cambio, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que traspone esta Directiva, al delimitar en el artículo 6 el ámbito de la EAE, dispone que: “Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma”. El legislador estatal –y en la misma línea la legislación autonómica que desarrolla la ley estatal- ha omitido la referencia que hace el artículo 2 de la Directiva a los planes y programas “… que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno”. Además, al regular esta Ley el procedimiento de EAE (capítulo I del Título II) no se hace ninguna referencia a la inclusión de la evaluación ambiental en los procedimientos de aprobación de las disposiciones normativas. Al parecer, el legislador estatal ha querido aprovechar la trasposición de la Directiva para no incluir las disposiciones de carácter general en el ámbito de la EAE. Es probable que esta omisión, como he dicho, es la que esté provocando que en España no se sometan a evaluación ambiental determinadas disposiciones normativas.

Sin embargo, la jurisprudencia del TJUE no deja lugar a dudas y considera que las disposiciones normativas están incluidas dentro del concepto de «planes y programas», definido en el artículo 2 de la Directiva 2001/42/CE, siempre que cumplan los requisitos establecido en este precepto. Ya la sentencia de 27 de octubre de 2016, (asunto C‑290/15, D’Oultremont y otros) estableció que  “… una orden reglamentaria, como la que constituye el objeto del litigio principal, que contiene diversas disposiciones relativas a la instalación de aerogeneradores, que deben ser observadas en el marco de la expedición de autorizaciones administrativas relativas al establecimiento y a la explotación de tales instalaciones, encaja en el concepto de «planes y programas», en el sentido de esa Directiva”. Se trata en este caso de una Orden del Gobierno Valón del año 2014, que establece las condiciones sectoriales relativas a parques eólicos con una potencia total igual o superior a 0,5 MW; se refiere en particular, a las normas técnicas, a las condiciones de explotación (referidas, entre otras, a las sombras estroboscópicas), a la prevención de accidentes e incendios (entre otras, la parada del aerogenerador), a las normas de nivel sonoro, al restablecimiento y a la constitución de garantías en relación con los aerogeneradores.

La sentencia rechaza las objeciones que se hacen para evitar que esta disposición reglamentaria quede sometida a evaluación ambiental. En primer lugar, se dice que la Directiva no exige que estas disposiciones normativas afecten a una determinada zona del territorio. La Orden en cuestión afecta a todo el territorio de la Región Valona y no por ello debe quedar excluida de la evaluación ambiental. En segundo lugar, se rechaza que pueda ser motivo de exclusión el que no contenga una regulación completa del sector de la energía eólica. Se dice al respecto que “… el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente

Con posterioridad, la sentencia de 7 de junio de 2018 (asunto C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles y otros) ha considerado que un Reglamento Regional de Urbanismo, aprobado por la Región de Bruselas, entra dentro del concepto de «planes y programas» definido en el artículo 2, letra a) de la Directiva. Este Reglamento contiene determinadas prescripciones respecto a la realización de proyectos inmobiliarios. Se objeta también en este caso que una disposición reglamentaria como ésta deba someterse a evaluación ambiental, argumentando la sentencia que: “Tal consideración no se ve en entredicho por la objeción formulada por el Gobierno belga relativa al carácter general de la normativa en cuestión en el asunto principal. En efecto, además de que del propio tenor literal del artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva EMEA se desprende que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos normativos adoptados por vía legislativa o reglamentaria, esa Directiva no contiene precisamente disposiciones específicas relativas a políticas o a normativas generales que requieran una delimitación con respecto a los planes y programas, en el sentido de la citada Directiva. Por otro lado, el hecho de que un RRUZ, como el controvertido en el asunto principal, contenga normas generales, presente cierto grado de abstracción y persiga un objetivo de transformación de un distrito ilustra su dimensión programática o planificadora y no impide su inclusión en el concepto de «planes y programas»

Y siguiendo esta línea jurisprudencial, la reciente sentencia de 25 de junio de 2020 (asunto C‑24/19) ha interpretado que entran dentro del concepto de «planes y programas» del artículo 2 letra a) de esta Directiva, una Orden y una Circular, adoptadas por el Gobierno Flamenco, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación de aerogeneradores: proyección de sombra por las palas (limitación de los efectos estroboscópicos causados por dicha sombra), seguridad de los aerogeneradores (presencia de determinados sistemas de detección y parada automática) y ruido (ejecución de mediciones acústicas). Lo novedoso en este caso es la inclusión de una Circular en el concepto de «planes y programas». Se justifica está inclusión en que la Circular modifica las disposiciones de la Orden, desarrollándolas o estableciendo excepciones a ellas; sin duda se le atribuye a esta Circular carácter normativo.

La jurisprudencia del TJUE es clara al interpretar que pueden entrar dentro de concepto de «planes y programas» de la Directiva 2001/42/CE, a los efectos de someterse a evaluación ambiental, las disposiciones normativas en las que concurran los requisitos establecidos en los artículos 2 y 3 de esta Directiva. Queda claro, pues, que están incluidas dentro del ámbito de esta Directiva las disposiciones normativas, tanto las que tienen rango de ley, como las de carácter reglamentario, incluidas las Ordenanzas municipales, en las que concurran los requisitos a los que me referiré en el siguiente artículo. Sorprende por ello que en España todavía no se haya asumido la obligación impuesta en la Directiva 2001/42/CE y sigan sin someterse a evaluación ambiental un buen número de disposiciones normativas de todo tipo que deberían hacerlo, lo que puede provocar un grave problema de inseguridad jurídica.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración:  Composition, de Leon Arthur Tutundjian

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