Plazo de prescripción de convenios urbanísticos y de contratos administrativos

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Se va consolidando poco a poco la aplicación supletoria del plazo de prescripción de las acciones personales, establecido en el artículo 1964 del Código Civil (CC), al ejercicio de acciones de reclamación de cantidad derivadas de relaciones jurídico- administrativas, que no tienen naturaleza tributaria o presupuestaria. Esta aplicación supletoria se produce en aquellos casos en que no estando regulado específicamente el plazo de prescripción, se plantea el dilema de si aplicar los plazos previstos en legislación general presupuestaria -artículo 25.1 la LGP y preceptos correlativos de las leyes autonómicas- y en la LGT -artículo 66-, o el plazo del artículo 1964 del CC para el ejercicio de acciones personales.

El TS en la sentencia 1134/2019, de 4 de abril –comentada aquí– optó por aplicar supletoriamente el plazo de prescripción del artículo 1964 CC a la acción para reclamar a un Ayuntamiento los gastos de urbanización abonados por una Junta de Compensación sin estar obligada. Como ya comenté, esta sentencia se ha limitado a reproducir los escasos argumentos utilizados en una sentencia anterior – STS 3834/2017, de 10 de octubre-, que apenas se ocupó de la controvertida cuestión del plazo de prescripción.

Se ha vuelto a plantear ante el TS el dilema del plazo de prescripción aplicable, en este caso con ocasión del ejercicio de la acción para reclamar el cumplimiento de convenios urbanísticos. Surge de nuevo la duda si ante la ausencia de regulación específica, es aplicable el plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 25.1.a) de la LGP o el previsto en el artículo 1964 del CC –cinco años después de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de modificación de la LEC, y quince años con anterioridad.

 El TS, en una extensa y argumentada sentencia –STS 274/2020 – ECLI: ES:TS:2020:274– se ha decantado otra vez por la aplicación supletoria del plazo de prescripción del artículo 1964 del CC a las reclamaciones derivadas del incumplimiento de convenios urbanísticos, extensible, como se verá, a las derivadas de contratos administrativos.

Esta sentencia, antes de entrar a resolver la cuestión respecto de la que se aprecia interés casacional objetivo -determinar si la norma reguladora del plazo de prescripción de las reclamaciones basadas en supuestos de incumplimiento de los convenios urbanísticos, es el artículo 1964.2 del CC el artículo 25.1.a) de la LGP-, se detiene –fundamentos de derechos cuarto y quinto- en analizar extensamente la evolución del régimen jurídico de los convenios urbanísticos, repasando la jurisprudencia sobre esta materia. Se destacan tres elementos caracterizadores de los convenios urbanísticos: i) Naturaleza jurídica contractual; ii) Indisponibilidad de la potestad de planeamiento y iii) Posibilidad de exigencia indemnizatoria en caso de incumplimiento de los convenios. Es recomendable la lectura de estos fundamentos de derecho, para tener una idea clara de lo que para el TS son los convenios urbanísticos, como “instrumento contingente” del urbanismo concertado.

Una vez definido el ámbito jurídico de los convenios urbanísticos, se entra a resolver la cuestión del plazo de prescripción aplicable. Para ello se parte – fundamentos de derecho sexto y séptimo- de que la naturaleza jurídica que corresponde a los convenios urbanísticos es la de un contrato administrativo. Se hace un repaso a las sucesivas leyes de contratos del Estado, de las Administraciones Públicas y del Sector Público –y también de la jurisprudencia sobre esta materia-, para llegar a la conclusión de que los convenios urbanísticos son contratos administrativos a los que se aplica la normativa contractual que regula la extinción por incumplimiento de lo pactado. La legislación en materia de contratos administrativos ha venido estableciendo que en lo referente a la extinción de los contratos se aplica: a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo; b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo y c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.

Así pues, siguiendo el orden de prelación señalado, y constatado que la normativa de contratación pública no contiene una regulación específica sobre el plazo de prescripción, pudiera parecer que es de aplicación supletoria el plazo de  cuatro años del artículo 25.1.a) de la LGP, en vez del plazo de prescripción del artículo 1964 del CC. Pero la sentencia puntualiza que en supuestos de extinción de contratos sólo es de aplicación supletoria la norma administrativa si “cubriera con plenitud el vacío dejado en la legislación contractual” Y se considera que la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico no encaja dentro del supuesto previsto en el artículo 25.1.a) de la LGP, referido al plazo de prescripción del derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. La conclusión a la que se llega –fundamento de derecho octavo- es que:

Por todo ello, entendida la naturaleza de los convenios urbanísticos en los términos que ampliamente hemos expuesto, parece claro que el plazo de prescripción establecido en el citado artículo 25.1.a) LGP no colma, no llena, no integra el vacío normativo dejado por la legislación contractual pública que antes hemos reseñado, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, al cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance ( artículo 1258 CC). En otro caso se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, a las que ha de referirse y acomodarse el plazo de prescripción, transformándolo y reduciéndolo a una obligación económica o deuda a cargo de la hacienda Pública que es lo que contempla el artículo 25.1.a) LGP.

Todo ello implica la inexistencia de norma de derecho administrativo que fije el plazo de prescripción que nos ocupa y la necesidad de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado, que no es otra que el artículo 1964.2 CC”.

De manera que esta sentencia deja claro que el plazo de prescripción para reclamar ante el incumplimiento de convenios urbanísticos, es el establecido en el artículo 1964.2 del CC. 

Por las mismas razones, este plazo de  prescripción es de aplicación supletoria a las reclamaciones derivadas de contratos administrativos (pago de certificaciones, intereses, liquidaciones definitivas de obra, revisión de precios) Esta interpretación supone un cambio respecto de la que ha venido mantenido el TS en un buen número de sentencias -como las de 13 de Junio del 2007 (ROJ. 5075/2007 ) STS, Sala Contencioso Sección, 7ª del 15 de Diciembre del 2011 (ROJ. 8488/2011 ); STS de 2 de Abril del 2008 (ROJ. 943/2008 ); o STS Sala de lo Contencioso, Sección 4ª del 15 de Junio del 2007 (ROJ 4635/2007 )-, en las que se ha considerando que el plazo de prescripción aplicable a la contratación administrativa es el previsto en la LGP.

Esta interpretación contradice también la mantenida por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE). Se ocupa de esta cuestión en el informe de 10 de octubre de 2018, en el que se le plantea cuál es el plazo de prescripción del derecho a la revisión de precios en un contrato administrativo; se concluye que el plazo de prescripción de los contratos administrativos es el de cuatro años previsto en el artículo 25 de la LGP, argumentando lo siguiente:

Por tanto, el derecho al cobro de las cantidades pendientes en concepto de revisión de renta prescribirá a los cuatro años de la fecha en que se haya notificado la liquidación definitiva del contrato que incluya el reconocimiento del derecho. Este órgano no desconoce la referencia que el artículo 1964 del Código Civil hace a las obligaciones personales y a su plazo de prescripción general. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter de ley especial de la LGP, su referencia específica a otras leyes especiales (entre las que obviamente no se encuentra el Código Civil) y también el hecho de que el pago de las cantidades debidas ha de hacerse con cargo a fondos públicos, parece razonable pensar que el conflicto de normas se resuelva a favor de la ley presupuestaria y que el plazo de prescripción sea el que esta específicamente contempla, por más que sin duda el contrato público instrumente una obligación de carácter contractual, aunque con notables especialidades por razón del interés público subyacente y de la presencia de una Administración Pública en la relación jurídica

A la misma conclusión llega la JCCPE en el informe  de 10 de diciembre de 2018 –expediente 23/16-, referido al plazo de prescripción de la ejecución de avales; se argumenta lo siguiente:

De acuerdo con este criterio jurisprudencial parece razonable pensar que cuando se acuerda la incautación de la garantía por parte de la entidad contratante el plazo para que la haga efectiva debe ser el de cuatro años que marca la LGP. En efecto, conforme al Código Civil la obligación asumida por el fiador o avalista no puede exceder de la obligación directamente asumida por el contratista afianzado (artículo 1.826 del Código Civil), razón por la cual si el plazo de prescripción para el cobro de los créditos reconocidos o liquidados por virtud del contrato es de 4 años, dicho plazo tampoco podrá superarse cuando la acción de cobro se dirija contra el fiador”.

En resumen, si nos atenemos a la STS 274/2020, de 29 de enero, hay que considerar de aplicación a las acciones derivadas de los contratos administrativos –reclamación del pago de certificaciones, intereses, revisión de precios, ejecución de avales… – el plazo de prescripción previsto en el artículo 1964 del CC, en vez del establecido en el artículo 25 LGP, como ha venido manteniendo el TS en sentencias anteriores y la JCCPE en varios de sus informes.  

Pedro Corvinos Baseca.

Ilustración: Announcer, de El Lissitzky

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