Perfeccionamiento de los contratos de carácter patrimonial

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Entrada original publicada en pedrocorvinosabogado.es/blog/

El régimen jurídico aplicable a los contratos de carácter patrimonial celebrados por las Administraciones públicas no queda del todo claro, debido a las remisiones cruzadas que se hacen la legislación de contratos del sector público y la legislación en materia de patrimonio. La ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) excluye a los contratos patrimoniales de su ámbito de aplicación (artículo 9), pero no del todo, y se remite a lo establecido en la legislación específica en materia de patrimonio, entre la que hay que incluir la ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), las leyes autonómicas que regulan esta materia y la legislación estatal y autonómica reguladora de los bienes de la entidades locales. A su vez, la legislación estatal y autonómica en materia de patrimonio y la de bienes de las entidades locales, no regula con detalle lo relativo a la preparación y adjudicación de los contratos patrimoniales y en lo no regulado se remite a lo establecido en la legislación de contratos del sector público, como hace el artículo 110 LPAP. Este doble reenvío produce cierta confusión a la hora de determinar el régimen jurídico aplicable a los contratos de carácter patrimonial.

Prueba de ello es la controversia suscitada sobre el régimen jurídico aplicable al perfeccionamiento de los contratos de carácter patrimonial, resuelta por el TS en la sentencia 3123/2021, de 19 de julio – ECLI:ES:TS:2021:3123. La cuestión controvertida que se le plantea en este caso al TS es si es aplicable a un contrato patrimonial, consistente en la enajenación directa de un bien inmueble de naturaleza patrimonial propiedad de una Administración autonómica, la regulación sobre la formalización y perfeccionamiento  de los contratos establecida en la legislación de contratos del sector público –artículo 27 TRLCSP, en los mismos términos el artículo 36 LCSP. La cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Si la perfección de una enajenación de un bien patrimonial por la administración pública mediante el procedimiento de adjudicación directa, una vez que la subasta previa celebrada fue declarada desierta, debe entenderse producida con la Resolución que aprueba la adjudicación directa ex artículo 138.5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las administraciones públicas, o, por el contrario, es preciso un acto posterior de formalización del contrato por aplicación de la normativa contractual”.

Para entender el asunto, interesa destacar como antecedente que la Administración autonómica propietaria del bien inmueble enajenado, dejó sin efecto la resolución adjudicándolo directamente, antes de que fuese formalizado el contrato, porque la entidad adjudicataria había incumplido su obligación de pago. El argumento utilizado por la entidad adjudicataria demandante para rechazar que se dejase sin efecto la adjudicación del inmueble, es que al tratarse de un contrato patrimonial quedó perfeccionado y produjo efectos desde el momento en que se dictó el acto de adjudicación de inmueble –sin necesidad de que se formalizase, como sucede con los contratos administrativos-, por lo que la Administración no tenía la prerrogativa de resolverlo y dejarlo sin efecto,  debiendo solicitar la resolución ante la jurisdicción civil.

Así pues, el perfeccionamiento de este contrato patrimonial, con las importantes consecuencias jurídicas que de ello se derivan, dependerá del régimen jurídico aplicable. A mi entender, para poder determinar el régimen jurídico aplicable al perfeccionamiento de estos contratos, conforme a lo establecido en el artículo 110.1 LPAP –y preceptos equivalentes de la legislación autonómica en materia de patrimonio y de la legislación de bienes  de régimen local-, lo primero que hay que hacer es aclarar si el perfeccionamiento entra dentro de lo que es la “preparación y adjudicación” del contrato o de sus “efectos y extinción”. Si se considera que el perfeccionamiento entra dentro de lo que es la “preparación y adjudicación”, se le aplicará la legislación patrimonial y, supletoriamente, la de contratos del sector público. En cambio, si se considera que entra dentro de lo que son los “efectos y extinción” del contrato, se aplicará la legislación patrimonial o supletoriamente el código civil. La cuestión se complica todavía más porque, como ya se ha dicho, cada una de las Administraciones territoriales tiene su legislación específica en materia de patrimonio y a las Administraciones autonómicas y Entidades Locales sólo les son de aplicación algunos preceptos de la LPAP (artículo 2.2)

La sentencia del TS da por hecho, sin argumentarlo, que el perfeccionamiento de los contratos de carácter patrimonial entra dentro de lo que es su “preparación y adjudicación”. La consecuencia para el Tribunal es que es aplicable al perfeccionamiento de los contratos patrimoniales la legislación autonómica –y supletoriamente la estatal- en materia de patrimonio y, supletoriamente, la legislación de contratos del sector público, conforme a lo establecido en el artículo 110.1 LPAP, precepto de aplicación supletoria al tratarse de la enajenación de un bien de una Administración autonómica. Como quiera que el TS, al igual que el Tribunal de instancia, considera que ni legislación autonómica en materia de patrimonio ni tampoco la estatal contienen una regulación específica sobre el perfeccionamiento de los contratos patrimoniales, concluye que es de aplicación supletoria el artículo 27.1 TRLCSP –artículo 36 LCSP-,  que establece que los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con su formalización. Se llega a la siguiente conclusión en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia:

Así las cosas, no cabe afirmar, por más que así lo pretenda la recurrente, que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña haya inaplicado indebidamente el artículo 4.1.p) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, que excluye del ámbito de aplicación de dicha Ley a, entre otros, los contratos de compraventa sobre bienes inmuebles. Sucede, sencillamente, que en este caso no existía aun un contrato perfeccionado sino que se encontraba en fase de adjudicación, pendiente de perfección previo pago del precio, por lo que resultaba de aplicación, según hemos visto, la legislación patrimonial y, supletoriamente, la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, todo ello en consonancia con lo dispuesto en el artículo 110.1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que antes hemos dejado trascrito”.

La consecuencia es que al no estar perfeccionado el contrato y no producir efectos, por no haberse formalizado, la Administración titular de los bienes puede revocar la adjudicación por el impago del importe pactado.

A mi entender, no acierta el TS en esta sentencia al considerar que es de aplicación supletoria a los contratos de carácter patrimonial, el régimen del perfeccionamiento establecido en la legislación de contratos del sector público (artículo 27.1 TRLCSP y artículo 36 LCSP), en virtud del cual los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionarán con su formalización. El perfeccionamiento de un contrato guarda relación con los efectos de éste y no con las fases previas de preparación y adjudicación. En consecuencia, teniendo en cuenta lo establecido el artículo 110.1 LPAP –invocado por la sentencia que se comenta- y también en el artículo 26.2 LCSP, que establece el régimen aplicable a los contratos privados, el perfeccionamiento de los contrato patrimoniales de las Administraciones públicas, que tienen carácter privado, deberá regirse por la legislación especifica en materia de patrimonio y, supletoriamente, por el Código Civil.

Sin entrar a analizar si las distintas leyes en materia de patrimonio y de bienes de las entidades locales, regulan específicamente el perfeccionamiento de los contratos patrimoniales, y centrándome en la LPAP, puede afirmarse que esta Ley no regula el perfeccionamiento de estos contratos pero sí que regula en detalle su formalización (artículo 113) Y lo hace en términos distintos a la regulación de la formalización de los contratos en la LCSP. Para empezar, el artículo 113 LPAP, a diferencia del artículo 36 LCSP, no condiciona el perfeccionamiento del contrato a su formalización.  De manera que a tenor de lo establecido en el artículo 113 LPAP la formalización de los contratos patrimoniales, al menos los celebrados por la Administración General del Estado, no determina su perfeccionamiento. Dado que el perfeccionamiento de estos contratos no viene establecido en la LPAP –y, al parecer, tampoco en la legislación autonómica en materia de patrimonio, ni en la legislación reguladora de los bienes de las entidades locales- debería aplicarse supletoriamente lo establecido en el Código Civil; en particular el artículo 1258 CC, que dispone que “Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley”.

Así pues, el perfeccionamiento de los contratos patrimoniales se producirá, a mi entender, tras la adjudicación, que es el momento en que concurre el consentimiento de ambas partes. Una vez adjudicado el contrato patrimonial obliga a las partes y el incumplimiento por parte de la adjudicataria podrá dar lugar a su resolución, debiendo acudir la Administración a la jurisdicción civil.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Chemin vif, de Pierre Tal-Coat

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