Matizaciones al recurso indirecto contra disposiciones con rango de ley

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Entrada original publicada en pedrocorvinosabogado.es/blog/

Dediqué un artículo anterior a un tema que me pareció interesante, como es el del recurso indirecto contra disposiciones con rango de ley (aquí) En este artículo comenté la sentencia del TS 221/2017, de 31 de enero, que admitió que la interposición de recursos indirectos contra disposiciones con rango de ley, al amparo de lo establecido en el artículo 26.1 LJCA. Se decía en esta sentencia que: “El artículo 26.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 admite con toda normalidad la impugnación de actos (o disposiciones) con base en la disconformidad a Derecho de las disposiciones de que aquéllos son aplicación, y ningún precepto existe en el ordenamiento jurídico que excepcione de esa regla el caso de que la disposición en que aquéllos se funden tengan rango legal, ni ninguna norma que impida utilizar únicamente, como motivo de impugnación, la invalidez de la ley que sirva de cobertura”.

Y concluía señalando que “… que cualquier interesado está legitimado para impugnar un acto o una disposición con base en la disconformidad a Derecho de la norma con rango legal en que aquéllos se fundan. Pero no hay en ello nada anormal o ilógico, ni se infringe por ello precepto alguno. Ocurre simplemente que, a diferencia de los casos en que el motivo consiste en la posible ilegalidad de una disposición de rango inferior a la ley (en que el órgano judicial puede por sí mismo decidir el fondo del asunto y actuar el derecho de la parte), en aquéllos otros en que está en juego la posible disconformidad a Derecho de una norma legal, el órgano judicial necesita el previo pronunciamiento del Tribunal Constitucional ( artículo 163 de la CE y 35 a 37 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/79, de 3 de octubre ) para despejar la suerte que le quepa al recurso contencioso-administrativo.

Al admitir este mecanismo de impugnación (que está previsto, sin excepción del caso, en el artículo 26.1 citado) ni se convierte a la norma con rango legal n objeto del proceso ni se está reconociendo a los particulares legitimación para impugnarla; lo que sí se le está reconociendo, pero no hay en ello quiebra alguna de principios procesales, es la posibilidad de poner al órgano judicial en disposición de ejercer su facultad de plantear una cuestión (que es previa a la decisión del fondo del pleito) ante el Tribunal Constitucional.”.

Es oportuno recordar que esta sentencia del TS estimó el recurso de casación interpuesto contra un auto de la Audiencia Nacional, inadmitiendo por falta de jurisdicción el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una resolución de la Dirección General de Política Energética, que determinaba el procedimiento de información de ventas de energía de los sujetos afectados al sistema de obligaciones de eficiencia energética. La AN justificó la inadmisión en que el recurso contra este acto administrativo era una mera excusa para cuestionar y dejar sin efecto el Real Decreto-Ley 8/2014, que creaba el sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética, por considerar que esta disposición legal infringía el Derecho de la Unión Europea y la Constitución Española. Se argumentaba en el auto de inadmisión lo siguiente: “En fin, no cabe admitir el recurso en estos términos, ya que no es una impugnación indirecta, sino que directamente por la vía del recurso contencioso- administrativo contra la Resolución sobre la que nada se dice, se pretende cuestionar la norma con rango de Ley, y que la Sala plantee cuestión de inconstitucionalidad. No es éste el cauce y razón de ser de la referida cuestión, puesto que se está utilizando el recurso como vía o medio para impugnar la ley”.

Pues bien, el TS, en sentencias recientes ha venido a matizar el criterio mantenido en la sentencia a la que me he referido, acerca de la posibilidad de interponer recursos indirectos contra disposiciones con rango de ley. Estas matizaciones las hace el TS, sin que nadie se lo plantee, al resolver los recursos de casación interpuestos contra sentencias dictadas por el TSJ de Galicia, desestimando los recursos interpuestos por Iberdrola Generación, que tenían por objeto el acuerdo de las Administración autonómica sobre rectificación censal a efectos de liquidar el Impuesto sobre el daño medioambiental causado por determinados usos y aprovechamientos del agua embalsada (IDMAE) de la Comunidad Autónoma de Galicia, creado por la Ley autonómica 15/2008, de 19 de diciembre.

Las empresas que ejercen actividades de generación, transporte y distribución de energía eléctrica han utilizado la estrategia de interponer recursos contencioso-administrativos contra actos administrativos que aplican aspectos formales de Leyes autonómicas que regulan impuestos de carácter medioambiental. Los recursos contra estos actos ha sido el medio para cuestionar las Leyes, argumentando la infracción del Derecho de la Unión y de la Constitución, por lo que se ha solicitado su inaplicación o, subsidiariamente, el planteamiento de cuestiones prejudiciales o de inconstitucionalidad. En la mayor parte de los casos los recursos interpuestos han sido desestimados en instancia y también han sido desestimados los recursos de casación. A pesar de ello, se siguen interponiendo recursos de casación que, curiosamente, están siendo admitidos, al apreciarse interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Las recientes sentencias del TS a las que me refiero, aprovechan la resolución de estos recursos de casación para matizar el criterio que se había mantenido en relación con el recurso indirecto contra disposiciones con rango de ley, lo que lleva a cuestionar la admisión de estos recursos de casación. Este cambio de criterio se inicia en la STS 1118/2020, de 10 de marzo, cuya argumentación –fundamento de derecho segundo- es recogida es otras sentencias -STS 952/2020, de 10 de marzo y STS 1046/2020, de 18 de mayo. Resultan de interés los argumentos esgrimidos para rechazar la utilización que en estos casos se hace del recurso indirecto contra disposiciones con rango de ley.

En primer lugar, se describe la utilización torticera que se viene haciendo de este recurso indirecto, señalando que:

 “Este asunto es uno más de la larga serie de recursos que tienen por objeto la fiscalización casacional de sentencias en las que se ha enjuiciado la conformidad a Derecho de actos administrativos -o en algún caso, de disposiciones generales-, con el exclusivo fundamento en vicios o infracciones, no tanto propios del acto o disposición sobre el que recae la impugnación (el que debe ser identificado como recurrido en el artículo 1 de la LJCA), sino imputables a la Ley formal que sirve de fundamento y cobertura normativa a tales actosd e aplicación.

El problema es que, en determinados casos, como el que ahora nos ocupa, la desvinculación entre el problema de legalidad planteado con carácter general y abstracto, esto es, referido a la Ley fiscal, y el que presenta, en sí mismo, el acto impugnado, es total y absoluta, desnaturalizando la esencia misma del proceso contencioso- dministrativo y, en lo que ahora debemos dilucidar, del recurso de casación”.

Se advierte en esta sentencia de las limitaciones existentes para impugnar indirectamente normas con rango de ley, relacionándolo con el limitado alcance de la finalidad que tienen la cuestión de inconstitucionalidad y la cuestión prejudicial. Se argumenta lo siguiente:

 “Sin embargo, la impugnación experimenta un cambio cualitativo de perspectiva procesal cuando lo que se viene a poner en tela de juicio, tanto en el litigio de instancia como en la casación, es la norma con rango de ley que crea y ordena el tributo, y para cuya anulación directa son claramente incompetentes los tribunales de justicia y, en particular, los de este orden jurisdiccional, ya sea por motivos conducentes a su inconstitucionalidad, ya lo fuera por su eventual disconformidad con el Derecho de la Unión Europea (aun con ciertas diferencias de matiz entre uno y otro caso, en que no procede adentrarse).

Es verdad que cabe, en nuestro proceso, respectivamente, tanto la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad como cuestión prejudicial ante el TJUE, pero entendemos que siempre bajo el presupuesto indeclinable de que lo que se somete a revisión no es una ley en sí misma considerada, evidentemente, sino un acto administrativo de los definidos en el artículo 1, en relación con el 25 LJCA, lo que significa que se trata de una previsión legal de reenvíos prejudiciales cuya finalidad no es la abstracta de que la ley formal se someta a un proceso integral de revisión, sino con la más modesta de decidir un pleito en que se suscita una pretensión directamente relacionada con los actos y disposiciones susceptibles de impugnación ( artículo 31 LJCA). De ahí que sea fundamental el denominado juicio de relevancia, como relación de dependencia entre la validez -puesta, por hipótesis, en cuestión, de la norma con rango de ley, aplicable al caso- y la resolución del litigio cuyo centro de gravedad es, no puede ser de otro modo, un acto de la Administración sujeto al Derecho administrativo o un reglamento o disposición general

La conclusión a la que se llega es que resulta contrario al principio de la buena fe (artículo 7 LOPJ) aprovechar la impugnación de un acto administrativo de cuyo contenido y elementos se prescinde total y absolutamente, para impugnar de un modo general y abstracto una norma con rango de ley. De esta forma, dice el Tribunal, se desnaturaliza la finalidad propia del recurso de casación, dado que se produce un desentendimiento del acto impugnado, que se utiliza como mera excusa para cuestionar una norma con rango de ley.

Por la misma razón, por la desconexión con el acto formalmente impugnado, se acaban desvirtuando también la cuestión de inconstitucionalidad y la cuestión prejudicial “… pues lo que se pretende no es, a través de ese reenvío prejudicial, resolver un caso concreto, sino más bien un enjuiciamiento integral de la ley como el que proporcionaría, en caso de pretenderse la inconstitucionalidad, un recurso de inconstitucionalidad o su equivalente en los Tratados de la Unión”.

Y, por último, se apunta también en la sentencia que con esta forma de proceder se falsea la institución de la cosa juzgada “… pues por el mero hecho de que el acto o disposición que en cada caso sirve como justificación del proceso cambie o sea sustituido por otro, pese a que el impugnante se desentienda de los eventuales defectos concurrentes en ellos, haría inviable el reconocimiento de la cosa juzgada, al faltar formalmente el requisito de la identidad objetiva

Estos contundentes argumentos llevan al Tribunal a cuestionar la admisión en estos casos de los recursos de casación y a no resolver algunas de las cuestiones respecto de las que se había apreciado en el auto de admisión interés casacional objetivo.

Es evidente que el TS introduce en estas sentencias importantes matizaciones a la interposición de recursos indirectos contra disposiciones con rango de ley.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Serenade, por O. Louis Guglielmi

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