La polémica cuestión del arresto coercitivo como medida para ejecutar sentencias que imponen el cumplimiento del derecho de la UE

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El rechazo de las Administraciones públicas a ejecutar las sentencias que les imponen determinadas obligaciones, no es un mal que afecte sólo a países como España con autoridades poco proclives a cumplir aquellos fallos judiciales que contradicen sus intereses. En Alemania pasa algo parecido o peor, por lo que veo al leer las conclusiones del Abogado General, presentadas el pasado 14 de noviembre en el asunto C‑752/18.

Es un caso claro de frustración de un órgano jurisdiccional alemán por la falta de medios coercitivos a su disposición para poder ejecutar una sentencia firme, que impone al estado federado de Baviera la obligación modificar el «plan de calidad del aire» del término municipal de Múnich, ante la pertinaz negativa de este estado a modificarlo.

Los hechos, en síntesis, son los siguientes. Una organización no gubernamental alemana presentó una demanda contra el estado federado de Baviera, solicitando que se le obligara a respetar los valores límite de dióxido de nitrógeno establecidos por la Directiva 2008/50, ante los reiterados incumplimientos de estos valores en la ciudad de Múnich. El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Múnich, en sentencia dictada en el año 2012, estimó la demanda y conminó al estado de Baviera a que modificase el «plan de calidad del aire» del referido municipio.

Cinco años después de dictarse la sentencia, al comprobarse que el estado federado de Baviera aún no la había cumplido, el órgano jurisdiccional apercibió a este  estado de que, en caso de que no adoptara las medidas necesarias para respetar dichos valores, consistentes en la prohibición de circulación de ciertos vehículos diésel en determinadas zonas urbanas, se le impondrían varias multas coercitivas por importe de 10 000 euros. Estas multas coercitivas fueron liquidadas y abonadas, pero el estado de federal no prohibió la circulación de vehículos diésel como medida impuesta por el órgano jurisdiccional para respetar los límites de dióxido de carbono. Es más, los representantes de este estado federal manifestaron públicamente su intención de no cumplir esta medida, alegando que consideraban desproporcionado el hecho de prohibir la circulación de los vehículos diésel en determinadas vías o tramos de vía.

Ante la postura contumaz de los representantes de este estado de incumplir la prohibición de circulación de vehículos diésel, la asociación denunciante solicitó al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Múnich que adoptase como medida de ejecución de las resoluciones judiciales, el arresto coercitivo del ministro del estado federado. Esta medida fue desestimada por este órgano jurisdiccional,  impugnándose la desestimación ante el Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera, que es el que plantea la cuestión prejudicial.

La problemática a la que se enfrenta el órgano jurisdiccional remitente es la de una falta de medios coercitivos suficientes en Derecho interno para obligar a los cargos públicos a atenerse a sus resoluciones y, de este modo, a respetar el Derecho de la Unión.

Así las cosas, la cuestión que se plantea, y sobre la que se pronuncia el Abogado General en sus conclusiones, es si para garantizar la ejecución de las referidas resoluciones judiciales, que prohíben la circulación de vehículos diésel en la ciudad de Múnich, para dar así cumplimiento a la Directiva 2008/50, se puede adoptar el arresto coercitivo del ministro competente del estado federal de Baviera. Esta medida, junto con otras, está prevista en la legislación de enjuiciamiento civil para los casos en que el particular obligado a ejecutar una sentencia no la ejecute y no pueda hacerlo un tercero. El Tribunal Constitucional Alemán ha considerado aplicable algunas de estas medidas en caso de  inejecución de sentencias por las Administraciones públicas, pero no la del arresto coercitivo a los cargos públicos.

Se trata, por tanto, de dilucidar si el principio de primacía del Derecho de Unión y el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 47 de la Carta),  justificarían la inaplicación de la jurisprudencia del TC Alemán que prohíbe aplicar el arresto coercitivo previsto en la ley de enjuiciamiento civil a los cargos públicos.

Recuerda el Abogado General en sus conclusiones que el principio de primacía del Derecho de la unión supone que el juez nacional está obligado, en la medida de lo posible, a dejar inaplicada una jurisprudencia que se oponga a la plena aplicación de este derecho, o incluso una ley que cree tal obstáculo, cuando el litigio de que conoce, entre un particular y el Estado, se refiera a una disposición del Derecho de la Unión dotada de efecto directo. Y se plantea el Abogado General si en este caso, para lograr la plena eficacia de la Directiva 2008/50 (artículo 23, obligación elaborar planes de calidad del aire cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes superen los valores límite fijados) y del artículo 47 de la Carta (tutela judicial efectiva),el juez nacional, al interpretar su Derecho nacional, debe ir tan lejos como para excluir la aplicación de una jurisprudencia que impide el arresto coercitivo a los cargos públicos.

Considera que no; y lo justifica en los límites a la plena efectividad del Derecho de la Unión derivados de ponderar varios derechos fundamentales. Dice al respecto que “En algunos casos, la plena aplicación de una norma del Derecho de la Unión debe excluirse en virtud de un principio general del Derecho (35) o de un derecho fundamental. (36)”. Los derechos a ponderar en este caso son, por un lado, el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 47 de la Carta) y, por otro lado, el derecho a la libertad. La cuestión se plantea en los siguientes términos:

“69. Dado que el arresto coercitivo implica una privación de libertad, es importante comprobar si la exclusión que pretende hacer el órgano jurisdiccional nacional de la aplicación de una parte del Derecho nacional con el fin de aplicar plenamente una directiva y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva es compatible con el artículo 6 de la Carta, el cual garantiza el derecho a la libertad”.

Y la conclusión a la que llega el Abogado es que “… por muy grave que sea el comportamiento de los cargos públicos que se niegan a dar cumplimiento a una resolución judicial firme, considero que la obligación del juez nacional de hacer todo lo que sea de su competencia para dotar de plena eficacia a una directiva, en particular a una directiva en materia de medio ambiente, y garantizar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, no puede cumplirse menoscabando el derecho fundamental a la libertad”.

Es decir, la contumaz conducta de las autoridades del estado federado de Baviera de incumplir las resoluciones judiciales que aplican la Directiva 2008/50, no justifica dejar de aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de Alemán que interpreta que  el arresto coercitivo previsto en la ley de enjuiciamiento civil no es aplicable a las autoridades públicas. Sería necesario que una ley expresamente contemplase la aplicación de esta media a los cargos públicos en casos de inejecución de sentencias.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Western Air, de Robert Motherwell.

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