La caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales

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Me pregunto si caduca (o prescribe) la acción para restablecer la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales, con la consecuencia de tener que tolerarlos.

Planteo está cuestión porque acaba de publicarse una interesante Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado –he tenido conocimiento de ella a través de Xavi Silvestre, Letrado del Ayuntamiento de Barcelona, que la ha compartido en linkedin-, en la que se concluye que tiene acceso al Registro de la Propiedad el cambio de uso urbanístico de un inmueble, aunque no cuente con título habilitante, acreditando que ha caducado la acción del Ayuntamiento para restablecer la legalidad urbanística. Una Resolución que, como se verá, puede tener importantes repercusiones y provocar no pocos problemas.

Es la Resolución de 27 de marzo de 2019, de la DGRN, dictada en el recurso interpuesto contra la negativa de la registradora de la propiedad de Martorell n.º 1 a inscribir una escritura de cambio de uso de local a vivienda. Se trata de una escritura de modificación de la declaración de obra nueva, debido al cambio de uso producido en un elemento privativo de un inmueble. Originariamente estaba destinado a uso de oficina y cambio de uso para acabar destinándose a vivienda. El acceso de esta modificación de la declaración de obra nueva al Registro de la Propiedad se planteó a través del procedimiento del apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU, que permite el acceso de “… construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes”. En la escritura de modificación de la declaración de obra nueva, se describe el nuevo uso residencial de este elemento privativo. Además, se hace constar que el local desde el año 2010 se viene destinando a vivienda, acreditándolo mediante certificación catastral descriptiva y gráfica, obtenida en la sede electrónica del Catastro. Es decir, se pretende que acceda al Registro de la Propiedad un uso urbanístico ilegal, considerando que no cabe exigir su legalización al haber prescrito (o caducado) la acción que tiene el Ayuntamiento para restablecer la legalidad urbanística.

Hay que decir que la negativa de la registradora de la propiedad a inscribir, se fundamenta en que considera que la certificación catastral obtenida de la sede electrónica del Catastro, no es un medio adecuado para acreditar el transcurso del plazo legalmente establecido para la prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística. No se cuestiona, por tanto, el que pueda utilizarse el procedimiento excepcional del apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU para que accedan al Registro de la Propiedad los cambios de usos urbanísticos ilegales.

La Resolución que se comenta, después de recordar la doctrina sobre el impacto que tiene la normativa urbanística en relación con el cambio de uso de una edificación y su inscripción en el Registro de la Propiedad, estima el recurso, entendiendo que la certificación catastral obtenida en la sede electrónica es un medio adecuado para acreditar la fecha en que el local estaba destinado a vivienda.

Pero lo realmente importante, por las repercusiones que puede tener y por los problemas que se pueden plantear, es que esta Resolución confirma la doctrina que permite utilizar en estos casos el procedimiento del apartado 4 del artículo 28.

Partiendo de estos argumentos, este Centro Directivo ha afirmado (vid. Resoluciones de 5 de agosto y 13 de noviembre de 2013, 21 de abril de 2014, 13 de mayo, 12 de septiembre y 13 y 30 de noviembre de 2016 y 27 de junio de 2018), que el cambio de uso de la edificación es equiparable a la modificación de la declaración de obra inscrita, como elemento definitorio del objeto del derecho, y por tanto, su régimen de acceso registral se basará en cualquiera de las dos vías previstas por el artículo 28 de la Ley de Suelo, con independencia del uso urbanístico previsto en planeamiento y el uso efectivo que, de hecho, se dé a la edificación.

Justificada la aplicación del régimen registral sobre edificaciones previsto en el artículo 28 de la actual Ley de Suelo a la constatación registral del cambio de uso de inmuebles, la inscripción que se practique exigirá la acreditación de los distintos requisitos a que se refiere el precepto según que la solicitud se lleve a cabo con aportación de la documentación urbanística a que se refiere su número 1 (esto es, la correspondiente licencia municipal, que en el caso del presente recurso viene exigida por el artículo 187.1 del texto refundido de la Ley de urbanismo, de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, según el cual «están sujetos a licencia urbanística previa, con las excepciones establecidas por el artículo 187 ter, los siguientes actos: (…) e) El cambio de los edificios a un uso residencial»); o con aportación de aquella otra documentación que acredite la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes (lo que, conforme al artículo 207.1 de la misma Ley de urbanismo de Cataluña, tiene lugar a los seis años de haberse producido la vulneración de la legalidad urbanística o, en su caso, la finalización de las actuaciones ilícitas o el cese de la actividad ilícita), todo ello tal y como previene el artículo 28, número 4, de la Ley estatal de Suelo en relación con el artículo 52 del Reglamento sobre inscripción de actos de naturaleza urbanística aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, del que resultan cuatro posibles medios: la certificación del Ayuntamiento, la certificación catastral descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial, sin que haya una jerarquía entre esos medios (cfr. las Resoluciones de 16 de diciembre de 2013 y 23 de abril de 2014).

Piénsese en la gran cantidad de usos urbanísticos ilegales que pueden acceder al Registro de la Propiedad por este procedimiento, bastando para ello que se acredite por cualquiera de los medios indicados en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU -certificación del Ayuntamiento, la certificación catastral descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial- la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento. Por poner algunos ejemplos de actualidad: locales comerciales en plantas bajas que se están destinando a viviendas o el uso turístico que se viene dando a algunas viviendas, con toda la problemática que estos cambios de uso están generando.

Me parece cuestionable la utilización de este procedimiento para el acceso al registro de usos urbanísticos ilegales. Y me lo parece porque no creo que prescriba (o caduque) la acción para restablecer un uso urbanístico ilegal, que consistirá en el cese del uso. Por la misma razón que no hay un plazo para ordenar el cese de una actividad clasificada, ejercida sin licencia y de forma ilegal. Son usos o actividades de tracto sucesivo que en todo momento deben estar amparadas en un título habilitante, ya sea una licencia o una declaración responsable. La consecuencia es que si estos usos urbanísticos o actividades se ejercen sin título habilitante puede ordenarse en cualquier momento el cese.

La legislación estatal del suelo –texto refundido de la Ley de Suelo de 1976 y Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978-, al regular esta cuestión, consideró que la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística sólo era aplicable a las obras ilegales terminadas. Es significativo que el artículo 185 del TRLS 1976 –al igual que el artículo 31 RDU- únicamente se refiere a las obras ilegales terminadas, a diferencia del artículo 184 TRLS –en los mismos términos el artículo 29 RDU- que se refiere a los actos de edificación o uso del suelo. La legislación autonómica que regula la actividad urbanística, en particular la disciplina urbanística, ha mantenido esta regulación, limitando la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística a las obras ya terminadas y no a los usos urbanísticos sin licencia. El cese de estos usos urbanísticos ejercidos sin licencia puede ordenarse en cualquier momento.

La aplicación de la caducidad de la acción de restablecimiento a los usos urbanísticos sin título habilitante, plantea no pocos problemas: ¿a partir de qué momento se inicia el cómputo del plazo de prescripción o de caducidad?, ¿desde el momento en que se inicia el uso ilegal ejercido sin título habilitante? ¿desde que la Administración, en el ejercicio de su actividad de inspección, detecta la existencia de este uso ilegal? Como he dicho, la legislación estatal del suelo y la legislación urbanística autonómica, al regular la caducidad de acción de restablecimiento, toman la terminación de la obra como momento para el inicio del cómputo del plazo. No parece lógico que se tome como referencia este momento para determinar el inicio de computo del plazo de caducidad de la acción de restablecimiento frente a usos urbanísticos ilegales.

En el caso resuelto por la DGRN, parece que el momento que se tiene en cuenta para iniciar el cómputo del plazo es el del cambio de uso sin título habilitante, acreditado mediante una certificación catastral. Si se acepta que el inicio del cómputo del plazo de caducidad se produce en este momento y si, además, se tiene en cuenta la facilidad para acreditar este cambio de uso por cualquiera de los medios previstos en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU y la dificultad que supone para los Ayuntamientos comprobar estos cambios de usos ilegales, el resultado es que un buen número de usos urbanísticos ilegales podrán acceder al Registro de la Propiedad.

Es evidente que esta interpretación de la DGRN ni vincula ni condiciona la actividad de disciplina urbanística de los Ayuntamientos. Estos, a mi entender, podrán ordenar en cualquier momento el cese de estos usos urbanísticos ilegales ejercidos sin título habilitante y requerir a los propietarios la legalización, si es que son compatibles con el ordenamiento urbanístico. Si no lo son el cese de estos usos urbanísticos tendrá que ser definitivo.

Se puede producir, por tanto, una descoordinación entre la actuación disciplinaria de los Ayuntamientos frente a estos usos urbanístico ilegales y el acceso al Registro de la Propiedad, creando situaciones de inseguridad jurídica. Puede darse el caso que alguno de estos usos urbanísticos ilegales acceda al Registro de la Propiedad por el procedimiento del artículo 28.4 TRLSyRU y con posterioridad el Ayuntamiento ordene su cese por considerar que es incompatible con el ordenamiento urbanístico.

Esta falta de coordinación no se resuelve, a mi entender, en la forma prevista en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU. Se prevé en este precepto la inscripción de la obra ilegal y la notificación al Ayuntamiento correspondiente para que este resuelva sobre la concreta situación urbanística de esta obra ilegal, “con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario”. Se está pensando en aquellos casos en que el Ayuntamiento asume la caducidad de la acción de restablecimiento y, partir de ahí, dicta una resolución determinando la situación urbanística, equiparable a la de fuera de ordenación, en la queda la obra ilegal contra la que ya no cabe reaccionar.

Pero no se contempla en este apartado qué sucede cuando la Administración, a partir de la información recibida del Registro de la Propiedad, decide ejercer la acción de restablecimiento por considerar que ésta no ha caducado.  Nos encontraremos en este caso con una obra o uso ilegal inscrito en el Registro de la Propiedad y con una orden de demolición de la obra ilegal o de cese del uso urbanístico ilegal, evidenciándose la descoordinación entre el Registro de la Propiedad y la actividad disciplinaria del Ayuntamiento.

Para concluir, a mi entender no caduca la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales, pudiendo los Ayuntamientos ordenar en cualquier momento el cese de estos usos ejercidos sin el preceptivo título habilitante. En consecuencia, estos usos urbanísticos ilegales sin título habilitante, no deberían acceder al Registro de la Propiedad por el procedimiento previsto en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU.

Pedro Corvinos Baseca

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