La apreciación de valores anormales en licitaciones con precios unitarios

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La apreciación de valores anormales en aquellas licitaciones en que el precio del contrato se determina por precios unitarios, ha provocado controversia. Las sucesivas leyes de contratos del sector  público -artículos 152 TRLCSP y 149 LCSP, dedicados a regular las ofertas con valores anormales o desproporcionados- no han contemplado como debían apreciarse los valores anormales en licitaciones con precios unitarios por componentes o unidades. Ello ha dado lugar a que en muchos casos los órganos de contratación hayan tenido en cuenta para apreciar los valores anormales cada una de las ofertas realizadas para los distintos componentes o unidades, excluyendo a aquellos licitadores que han incurrido en baja temeraria en alguna de estas ofertas. Es decir, para apreciar la baja se han tenido en cuenta separadamente cada una de las ofertas y no la oferta en su conjunto.

Los tribunales administrativos de contratación han tenido ocasión de pronunciarse sobre esta controvertida cuestión. El Tribunal Central de Recursos Contractuales (TACRC), en la Resolución nº 1228/2017, de 29 de diciembre, recoge su doctrina sobre la determinación del “umbral de temeridad” en contratos con precios unitarios; se argumenta en el apartado ii) del fundamento de derecho séptimo lo siguiente:

“En relación con los contratos en que para la determinación del precio se sigue un sistema de “precios unitarios”, de manera que la oferta de cada licitador no está integrada por un “valor” global, que determina el precio por el que ofrece prestar l servicio objeto del contrato, en conjunto, sino por un “valor” por cada unidad en que se descomponga el servicio, de acuerdo con lo previsto en los pliegos, de manera que el precio que finalmente llegue a percibir el contratista seleccionado dependerá del número de unidades que le sean efectivamente encargadas durante la vigencia del contrato, es doctrina de este Tribunal que para la fijación del “umbral de temeridad” debe tenerse en cuenta el conjunto de las actuaciones que integran el objeto del contrato, no siendo congruente con la finalidad de la figura de las “ofertas con valores anormales o desproporcionados” su fijación por referencia a cada uno los artículos o servicios en que el contrato se descompone, individualmente considerados, y sin tener en cuenta el conjunto.

De esta manera, se permite que los licitadores puedan hacer una oferta más baja en una de las prestaciones o servicios a contratar, que se compense con otra más ajustada al presupuesto de licitación, en otra u otras de las prestaciones (en este sentido, Resolución 669/17 o, más claramente, Resolución 824/17, en la que se afirma que “no carece de lógica ni es temerario, en principio, hacer una oferta más baja en una de las prestaciones o servicios a contratar, que se compense con otra más ajustada al presupuesto de licitación en otra u otras de las restaciones”)”

La doctrina del TACRC recogida en esta Resolución es clara: la apreciación de valores anormales en licitaciones con precios unitarios ha de referirse al conjunto de la oferta y no a uno sólo de sus componentes.

Pero, como ya nos tiene acostumbrados el TACRC, en la reciente Resolución nº 1092/2019, de 30 de septiembre, al resolver un recurso especial en el que se plantea específicamente esta cuestión, se aparta de esta doctrina sin ninguna justificación. Y donde dije digo, digo diego:

En el presente caso, los pliegos prevén que la determinación del precio ser hará por precios unitarios, y no por una oferta global, considerada en su conjunto. Como bien expone el órgano de contratación, no se tienen en cuenta tanto la rebaja sobre el presupuesto de licitación, como la rebaja sobre los precios unitarios, sino sobre uno u otro, dependiendo de la configuración de la licitación, y de cómo este confeccionada la oferta económica. En el caso concreto, al solicitarse de los licitadores solamente precios unitarios y aunados al apartado B.5 del Cuadro de Características, era en este punto donde debía comprobarse la existencia de ofertas anormalmente bajas”.

El TACRC desestima el recurso especial y confirma el acuerdo de exclusión del licitador recurrente, considerando que incurrían en valores anormales las ofertas de dos de los componentes, aun cuando había quedado demostrado que el conjunto de la oferta no rebasaba el umbral de temeridad.

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León (TARCCyL), se ha pronunciado también sobre esta cuestión en la Resolución 116/2018, de 5 de diciembre, argumentando en el fundamento de derecho quinto:

En este sentido debe subrayarse, como hacen las Resoluciones del Tribunal Central de Recursos Contractuales 476/2017, de 1 de junio y 373/2018, de 13 de abril, que la consideración de anormalidad, salvo que los pliegos establezcan expresamente otra cosa, debe referirse al conjunto de la oferta económica, no a cada uno de sus componentes, pues no carece de lógica ni es temerario, en principio, hacer una oferta más baja en una de las prestaciones o servicios a contratar, que se compense con otra más ajustada en las demás prestaciones”.

El matiz que se introduce en esta Resolución del TARCCyL es que los valores anormales se apreciaran teniendo en cuenta el conjunto de la oferta, salvo que los pliegos establezcan lo contrario y opten por apreciar la temeridad comprobando separadamente las ofertas de para cada uno de los componentes o unidades.

Pues bien, el TS acaba de dictar una sentencia –STS 1828/2019, de 17 de diciembre– en la que se zanja esta controversia, concluyendo que la apreciación de valores anormales en licitaciones con precios unitarios ha de referirse al conjunto de la oferta y no a uno sólo de sus componentes. En este caso, la entidad recurrente también había sido excluida de la licitación por el órgano de contratación, al entender que la oferta de uno de los componentes del servicio objeto de licitación excedía de umbral de temeridad.

En esta sentencia se reconoce que ni el artículo 152 TRLCSP –tampoco el artículo 149 LCSP- ni el artículo 85 Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), establecen como se debe proceder para apreciar los valores anormales en aquellas licitaciones con precios unitarios. No obstante, se dice en la sentencia, estos preceptos contienen una serie de indicaciones que permiten interpretar que en estos casos se está ante un contrato único por lo que también ha de serlo el precio con independencia de la forma en que pueda descomponerse y es única la oferta económica de los licitadores, aunque se divida en la correspondiente a cada uno de los componentes del servicio que se licita. La conclusión es que el término de comparación para apreciar los valores anormales ha de ser la totalidad de la oferta económica, no una de sus partes aunque el precio sea un precio unitario por componentes y unidades y los licitadores tengan que ofertar para cada uno de estos componentes.

La solución a la que llega el TS, que coincide con la doctrina del TACRC recogida en la  Resolución nº 1228/201, es razonable. En adelante, para evitar dudas, sería conveniente que los pliegos que rijan este tipo de licitaciones contemplen específicamente esta forma de apreciar los valores anormales, teniendo en cuenta las ofertas globales y completas de los licitadores.

Pedro Corvinos Baseca.

Ilustración: Breeze Rustling Through Fall Flowers, de Alma Thomas.

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