El derecho a la presunción de inocencia en la dimensión extraprocesal

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Comentaré en este artículo la reciente sentencia del TC de 13 de diciembre de 2018,  que aborda la interesante cuestión de la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia, como límite a la responsabilidad política dirimida por las comisiones parlamentarias de investigación. La sentencia resuelve el recurso de amparo interpuesto  contra las conclusiones del dictamen de la Comisión Especial de Investigación de las Cortes Valencianas, sobre el accidente de la línea 1 de Metrovalencia, por una de las personas a las que se responsabilizó de este accidente. Se le declaró responsable, en su condición de director de recursos humanos de la  empresa pública Ferrocarrils de la Generalitat (FGV), “por falta de cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales

Lo que se plantea en el fondo de este asunto es hasta donde pueden llegar las comisiones parlamentarias de investigación al determinar la responsabilidad de las personas investigadas. Se trata de delimitar el ámbito de la responsabilidad política, cuya exigencia corresponde a estas comisiones parlamentarias, diferenciándolo de las responsabilidades jurídicas –penales o administrativas-, que sólo puede ser declaradas por aquellos órganos –jurisdiccionales o administrativos- a los que la Constitución reserva el ius puniendi.  Suele suceder que la actividad de investigación sobre determinados asuntos públicos, llevada a cabo por las comisiones parlamentarias, es simultánea a los procesos penales o administrativos que se siguen para determinar las correspondientes responsabilidades jurídicas.

En este caso el recurrente en amparo consideró que al responsabilizarlo personalmente del accidente por incumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, el Parlamento autonómico se había excedido en la función de investigación que tiene encomendada, vulnerando los derechos a la tutela judicial efectiva con interdicción de indefensión (art. 24.1 CE), y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).

El Tribunal reconduce la denunciada violación de estos derechos a la vulneración del denominado derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal, que se define como: “… el derecho a recibir la consideración y el trato de no autor o no partícipe en hechos de carácter delictivo o análogo a éstos, sin previa resolución dictada por el poder público u órgano competente que así lo declare, y determina por ende el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos anudados a hechos de tal naturaleza en las relaciones jurídicas de todo tipo”. En virtud de este derecho, reconocido también por el TEDH, nadie puede ser responsabilizado de hechos de carácter delictivo o análogos, si previamente no ha mediado una resolución dictada por un órgano competente siguiendo el procedimiento legalmente establecido.

Hay que destacar la discrepancia en el Tribunal acerca de la naturaleza del derecho supuestamente vulnerado o concernido y las consecuencias que ello tiene. Para la mayoría de los miembros, la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal “encuentra específica protección en nuestro sistema de derechos fundamentales a través o por medio de la tutela del derecho al honor, operando dicha presunción como elemento instrumental del enjuiciamiento de una posible lesión del derecho al honor”; es decir, consideran que el derecho concernido es el derecho al honor, a través de cual se protege la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal (artículo 18.1 CE) En consecuencia, utilizan como parámetro de control para ponderar los intereses en conflicto, el derecho al honor y la jurisprudencia constitucional que lo configura.

La mayoría del Tribunal, en la sentencia dictada, parte del limitado alcance de la actividad de investigación de las comisiones parlamentarias. Se dice que:  “El ámbito de la actividad investigadora de las Cámaras parlamentarias ha de contraerse, con arreglo a parámetros, no de legalidad, sino políticos o de oportunidad, propios de un órgano de su naturaleza, al esclarecimiento o conocimiento más exacto posible de los hechos objeto de la investigación, a la determinación de la responsabilidad política o, en todo caso, no en virtud de actuaciones constitutivas de ilícitos penales o administrativos de los sujetos intervinientes en los mismos y, en su caso, a la formulación de propuestas o recomendaciones. Aquí se agota el ámbito constitucionalmente posible de la actividad investigadora parlamentaria en nuestro ordenamiento jurídico”. Para la mayoría del Tribunal a estas comisiones parlamentarias ni les corresponde efectuar una calificación jurídica de los hechos investigados, ni llevar a cabo imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos.

Para la mayoría del Tribunal la comisión parlamentaria se extralimitó al atribuir al recurrente la autoría de unos ilícitos administrativos o penales, vulnerando de esta forma su derecho al honor. Derecho, se dice,  “… que se ve afrentado a no dudarlo cuando, sin intervención de los órganos constitucionalmente competentes y a través de los procedimientos legalmente previstos, un poder público atribuye a una persona conductas merecedoras del máximo reproche social, pues este derecho fundamental ampara la buena reputación de una persona”.

Por ello la sentencia estima el recurso de amparo al considerar vulnerado el derecho al honor del recurrente, declarando la nulidad exclusivamente de la conclusión en la que se le atribuye responsabilidad por incumplir la normativa de prevención de riesgos laborales.

Como he comentado anteriormente, discrepan los miembros del Tribunal acerca de la naturaleza del derecho fundamental concernido. Ya se ha visto que para la mayoría el derecho concernido es el derecho al honor, a través del cual se protege la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal. Sin embargo, para los dos magistrados disidentes, el derecho concernido, supuestamente vulnerado, es el derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal.

Me centraré en el voto particular del magistrado Xiol Ríos, quien considera que el derecho concernido es el derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal (artículo 24.2 CE), por lo que, entiende, debiera haber sido este derecho el utilizado como parámetro del control y no el derecho al honor. El cambio de parámetro de control lleva a este magistrado, como se verá, a unas conclusiones distintas a las de la sentencia, proponiendo la estimación pero sólo parcial del recurso de amparo. Se introducen en este voto particular algunos matices que, a mi entender, lo hacen más convincente que la sentencia y en los que merece la pena detenerse.

Para empezar, el magistrado Juan Antonio Xiol apunta la necesidad de configurar jurisprudencialmente el derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal, como un derecho independiente del derecho al honor.  En este punto coincide con el voto particular de la magistrada Encarna Roca. Ello exige, lógicamente, perfilar los aspectos relevantes de este derecho, en su dimensión extraprocesal. Entre otros, el de la proyección de la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia a la atribución pública de responsabilidades por la comisión de ilícitos administrativos. La sentencia da por hecho que la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia se extiende también a la atribución de responsabilidades por la comisión de ilícitos administrativos, lo que, para este magistrado, supone una novedad. La jurisprudencia del TEDH y del TC ha venido entendiendo que la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal sólo se extendía a la imputación de delitos.  Y critica este magistrado que este cambio de criterio, extendiendo la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia, se haya hecho sin tener en cuenta el distinto alcance que este derecho tiene en el ámbito penal y en el ámbito sancionador administrativo. Es razonable considerar que también debiera modularse de alguna forma la presunción de inocencia en el ámbito extraprocesal, cuando se atribuyen responsabilidades por la comisión de infracciones administrativas, al igual que sucede con la dimensión procesal de este derecho.

Por otra parte, el voto particular del magistrado Xiol discrepa de la mayoría del Tribunal, en lo que se refiere al alcance de la actividad de investigación encomendada por la Constitución a las comisiones parlamentarias. Manifiesta su desacuerdo en que se impida a estos órganos parlamentarios exigir responsabilidades políticas en relación con hechos constitutivos de ilícitos penales o administrativos antes de que tales hechos y su calificación jurídica hubiera sido declarada por el órgano jurisdiccional o administrativo sancionador competente.

Con todo ello, y entrando a ponderar los intereses en conflicto, concluye que el recurso debiera haberse desestimado porque: i) la controvertida atribución de responsabilidad la hacen los miembros de un órgano parlamentario en el ejercicio de una función de investigación que le atribuye la Constitución; ii) La atribución de responsabilidad afecta al responsable de una empresa pública por las tareas propias de su cargo, por lo que debe estar sometido al escrutinio de los representantes políticos en el ejercicio de la función de control que tienen encomendada y iii) únicamente se atribuye al recurrente una responsabilidad política, sin que exista un reproche jurídico individualizado, dado que la eventual ilicitud administrativa sería imputable únicamente a la empresa y no al responsable de recursos humanos.

No obstante, y reconociendo el magistrado disidente que se pueden estar cometiendo excesos en la individualización personal de la responsabilidad política, considera que hubiese sido suficiente con no identificar nominalmente al responsable, señalando simplemente el cargo que ocupaba; con la advertencia en todo caso de que la responsabilidad jurídica de las personas investigadas habrá de ser resuelta, si procede, en el ámbito del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa o judicial pertinente.

Como quiera que la comisión de investigación no tuvo en cuenta estas cautelas en las conclusiones a las que llegó, propone este magistrado la estimación parcial del recurso de amparo.

En fin, este voto particular pretende conciliar el derecho a la presunción de inocencia en la dimensión extraprocesal, con la función de control político que la Constitución reserva a las comisiones parlamentarias de investigación, evitando imponer a la actividad investigadora de estos órganos unos límites que acaben haciéndolos más inoperantes de lo que ya son.

Para acabar, habrá que ver el recorrido que tiene este derecho a la presunción de inocencia en la dimensión extraprocesal, en su proyección a la atribución pública de ilícitos administrativos. Estoy pensando en aquellos casos en que se reconozca la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por ilícitos cometidos por sus autoridades o el personal a su servicio. Pero eso queda para el artículo siguiente.

Pedro Corvinos Baseca

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